【土地一級開(kāi)發主體(tǐ)】
土地一級開(kāi)發的項目主體(tǐ)，隻能由納入國土資源部名錄管理(lǐ)的事業單位土地儲備機構擔任，不能由社會(huì)資本、城投公司、PPP項目主體(tǐ)擔任。但(dàn)是土地一級開(kāi)發項目的施工主體(tǐ)（工程建設承接主體(tǐ)），可(kě)以是各類企事業單位，包括含平台公司、房(fáng)地産企業等實體(tǐ)企業。
【PPP模式在土地一級開(kāi)發中應用】
一、單純土地一級開(kāi)發項目适用PPP模式
“重慶釣魚嘴PPP整治項目招投标”（ http://www.pppcenter.org.cn/xydt/xyxw/201506/120422850.html）。在類似的土地一級開(kāi)發PPP項目中，是由項目實施機構作(zuò)為(wèi)采購人(rén)，通(tōng)過招選程序選定中選社會(huì)資本或組建PPP項目公司作(zuò)為(wèi)土地一級開(kāi)發的實施主體(tǐ)，履行(xíng)相應的土地開(kāi)發責任，但(dàn)相關的合作(zuò)內(nèi)容僅限于土地整理(lǐ)開(kāi)發，并不涉及項目後期的運維服務事項。
二、片區(qū)綜合開(kāi)發PPP項目，實踐中也稱區(qū)域性綜合開(kāi)發或園區(qū)綜合開(kāi)發項目，在我國目前的法規政策中對其尚無明(míng)确的定義，一般來(lái)講，是指在符合國家(jiā)及地方規劃的前提下對成片區(qū)域進行(xíng)系統性地改造、建設、運營和(hé)維護的行(xíng)為(wèi)，通(tōng)常會(huì)包括土地一級開(kāi)發、配套基礎設施和(hé)公共服務設施的建設運營，以及相關的産業導入服務等內(nèi)容。從PPP項目角度看，财政部PPP綜合信息平台将項目劃分為(wèi)19個(gè)一級行(xíng)業，其中“城鎮綜合開(kāi)發”類項目基本上(shàng)可(kě)以理(lǐ)解為(wèi)即以PPP模式實施的綜合開(kāi)發項目，其下包括園區(qū)開(kāi)發、城鎮化建設、土地儲備、廠房(fáng)建設和(hé)其他5個(gè)二級分類。
【土地儲備內(nèi)涵】
一、土地儲備的定義
土地一級開(kāi)發在國家(jiā)國務院規章層面，一般以“土地儲備”一詞代稱。土地儲備包括三大(dà)塊內(nèi)容：依法取得(de)土地（拆遷安置補償）、組織前期開(kāi)發（生(shēng)地開(kāi)發，七通(tōng)一平市政基礎設施建設）、儲存以備供地（變成熟地儲存，以備政府供地）
《土地儲備管理(lǐ)辦法》（國土資規〔2017〕17号）
（二） 土地儲備是指縣級（含）以上(shàng)國土資源主管部門(mén)為(wèi)調控土地市場(chǎng)、促進土地資源合理(lǐ)利用，依法取得(de)土地，組織前期開(kāi)發、儲存以備供應的行(xíng)為(wèi)。土地儲備工作(zuò)統一歸口國土資源主管部門(mén)管理(lǐ)，土地儲備機構承擔土地儲備的具體(tǐ)實施工作(zuò)。财政部門(mén)負責土地儲備資金及形成資産的監管。
二、土地儲備實施主體(tǐ)
各級規章均明(míng)确規定實施土地儲備的機構為(wèi)土地儲備機構。
《土地儲備資金财務管理(lǐ)辦法》（财綜〔2018〕8号）   
（二） 土地儲備是指縣級（含）以上(shàng)國土資源主管部門(mén)為(wèi)調控土地市場(chǎng)、促進土地資源合理(lǐ)利用，依法取得(de)土地，組織前期開(kāi)發、儲存以備供應的行(xíng)為(wèi)。土地儲備工作(zuò)統一歸口國土資源主管部門(mén)管理(lǐ)，土地儲備機構承擔土地儲備的具體(tǐ)實施工作(zuò)。财政部門(mén)負責土地儲備資金及形成資産的監管。
《土地儲備管理(lǐ)辦法》（國土資規〔2017〕17号）
土地儲備工作(zuò)統一歸口國土資源主管部門(mén)管理(lǐ)，土地儲備機構承擔土地儲備的具體(tǐ)實施工作(zuò)。
《關于聯合公布第三批政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)示範項目加快推動示範項目建設的通(tōng)知》（财金[2016]91号）  
PPP項目主體(tǐ)或其他社會(huì)資本，不得(de)作(zuò)為(wèi)項目主體(tǐ)參與土地收儲和(hé)前期開(kāi)發等工作(zuò)。
《關于規範土地儲備和(hé)資金管理(lǐ)等相關問題的通(tōng)知》（财綜[2016]4号）   
土地儲備工作(zuò)隻能由納入名錄管理(lǐ)的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得(de)再從事新增土地儲備工作(zuò)。
三、非土地儲備機構實施土地一級開(kāi)發的依據
雖然以上(shàng)規章規定了土地儲備由納入國土資源名錄的土儲機構統一實施，但(dàn)相關工程施工的具體(tǐ)工作(zuò)仍然需要通(tōng)過政府采購和(hé)政府購買服務的有(yǒu)關規定通(tōng)過合同形式委托受托單位實施。那(nà)麽其中可(kě)委托的範圍就是一個(gè)比較靈活、無明(míng)确邊界的問題了。
《财政部關于進一步完善中央部門(mén)項目支出預算(suàn)管理(lǐ)的通(tōng)知》（财預〔2017〕96号）
四、 規範委托事項管理(lǐ)
除自身不具備實施條件外，機關不得(de)将應由自身承擔的工作(zuò)任務或直接提供的服務委托給所屬事業單位或本部門(mén)以外的其他單位承擔，也不得(de)将相關項目支出直接列入所屬事業單位預算(suàn)。對于确因自身不具備實施條件，需要委托其他單位完成的工作(zuò)任務，應按照政府采購和(hé)政府購買服務有(yǒu)關規定實施，通(tōng)過合同形式委托受托單位完成相關任務，向其支付合理(lǐ)、必要費用。
《土地儲備管理(lǐ)辦法》（國土資規〔2017〕17号）
土地儲備機構應組織開(kāi)展對儲備土地必要的前期開(kāi)發，完成地塊內(nèi)的道(dào)路、供水(shuǐ)、供電(diàn)、供氣、排水(shuǐ)、通(tōng)訊、圍擋等基礎設施建設并進行(xíng)土地平整。具體(tǐ)工程要按照有(yǒu)關規定，選擇工程勘察、設計(jì)、施工和(hé)監理(lǐ)等單位進行(xíng)建設。
《關于促進開(kāi)發區(qū)改革和(hé)創新發展的若幹意見》（國辦發〔2017〕7号）
引導社會(huì)資本參與開(kāi)發區(qū)建設，探索多(duō)元化的開(kāi)發區(qū)運營模式。支持以各種所有(yǒu)制(zhì)企業為(wèi)主體(tǐ)，按照國家(jiā)有(yǒu)關規定投資建設、運營開(kāi)發區(qū)。鼓勵以PPP模式進行(xíng)開(kāi)發區(qū)公共服務、基礎設施類項目建設，鼓勵社會(huì)資本投資建設、運營特色産業園，積極探索合作(zuò)辦園區(qū)的發展模式。
《關于堅決制(zhì)止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通(tōng)知》(财預〔2017〕87号)
黨中央、國務院統一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作(zuò)中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行(xíng)。
《關于規範土地儲備和(hé)資金管理(lǐ)等相關問題的通(tōng)知》（财綜[2016]4号）
地方國土資源主管部門(mén)應當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通(tōng)過政府采購實施儲備土地的前期開(kāi)發，包括與儲備宗地相關的道(dào)路、供水(shuǐ)、供電(diàn)、供氣、排水(shuǐ)、通(tōng)訊、照明(míng)、綠化、土地平整等基礎設施建設。
《關于進一步做(zuò)好城鎮棚戶區(qū)和(hé)城鄉危房(fáng)改造及配套基礎設施建設有(yǒu)關工作(zuò)的意見》（國發[2015]37号）
政府購買棚改服務的範圍，限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房(fáng)籌集、公益性基礎設施建設等方面，不包括棚改項目中配套建設的商品房(fáng)以及經營性基礎設施。
四、結論：對于PPP模式在土地儲備開(kāi)發中的合規性分析
結論：PPP模式僅用于土地一級開(kāi)發的（即僅從事單純的土地收儲和(hé)前期開(kāi)發工作(zuò)），因土地整理(lǐ)完畢即交驗，不存在後期項目運營環節，不符合當前國家(jiā)嚴控PPP模式背景下的要求，不宜采用PPP模式運作(zuò)。
《财政部辦公廳關于規範政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)（PPP）綜合信息平台項目庫管理(lǐ)的通(tōng)知》（财辦金〔2017〕92号）（以下簡稱“92号文”）
二、 嚴格新項目入庫标準
各級财政部門(mén)應認真落實相關法律法規及政策要求，對新申請(qǐng)納入項目管理(lǐ)庫的項目進行(xíng)嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開(kāi)展政府付費類項目，确保入庫項目質量。存在下列情形之一的項目，不得(de)入庫：
（一）不适宜采用PPP模式實施。包括不屬于公共服務領域，政府不負有(yǒu)提供義務的，如商業地産開(kāi)發、招商引資項目等；因涉及國家(jiā)安全或重大(dà)公共利益等，不适宜由社會(huì)資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內(nèi)容的；其他不适宜采用PPP模式實施的情形。
五、延伸，PPP模式在片區(qū)綜合開(kāi)發PPP項目中的合規性
基于本文第三點非土地儲備機構實施土地一級開(kāi)發的依據以及财政部去年發布的第四批PPP示範項目，結合我國開(kāi)發的實際情況，在目前的政策背景下，社會(huì)資本作(zuò)為(wèi)項目承接主體(tǐ)或具體(tǐ)服務的實施單位參與前期開(kāi)發工作(zuò)的做(zuò)法并未違背财金91号文以及财綜4号文的精神，将征拆遷以及土地整理(lǐ)等前期開(kāi)發內(nèi)容人(rén)為(wèi)排除在片區(qū)綜合開(kāi)發PPP項目之外的依據并不充分。但(dàn)需要注意在91号文出台之後，目前開(kāi)展仍開(kāi)展PPP項目需要重點關注以下內(nèi)容：
（一）純政府付費類的綜合開(kāi)發項目将會(huì)受限
92号文指出，要“優先支持存量項目，審慎開(kāi)展政府付費類項目”，而對于綜合開(kāi)發項目而言，按照過去此類項目常見的運作(zuò)模式，其建設範圍主要以征地拆遷、配套基礎設施和(hé)公共服務設施新建為(wèi)主；從回報機制(zhì)來(lái)看，此類項目投資規模巨大(dà)，且自身的經營性收益來(lái)源較少(shǎo)，項目公司或社會(huì)資本主要通(tōng)過政府付費收回投資成本及合理(lǐ)收益，容易對地方财政造成巨大(dà)的壓力。另外，從國內(nèi)現行(xíng)的政策傳導機制(zhì)和(hé)行(xíng)政管理(lǐ)體(tǐ)系來(lái)看，地方政府為(wèi)規避行(xíng)政風險，往往會(huì)對國家(jiā)政策進行(xíng)過度解讀和(hé)執行(xíng)，盡管92号文規定使用的是“審慎開(kāi)展”的表述，不排除地方實操層面将之異化為(wèi)“禁止開(kāi)展”的可(kě)能性。
（二）商業地産開(kāi)發、招商引資項目等內(nèi)容不得(de)納入PPP合作(zuò)範圍
根據92号文規定，對于“不屬于公共服務領域，政府不負有(yǒu)提供義務的，如商業地産開(kāi)發、招商引資項目等”的項目，不得(de)入庫。在過去的一些(xiē)綜合開(kāi)發PPP項目實踐中，不乏一二級聯動，将商業地産開(kāi)發、招商引資等不屬于公共服務領域的內(nèi)容納入PPP範圍的做(zuò)法，在92号文出台之後此類項目顯然将會(huì)被列入禁止入庫的範圍。